-----------------------
從實證主義到後實證主義政策分析取向的歷史回顧，指出了政治的科學化導向了科學知識本身的政治化的過程，意味著「向權力說真話」的科學家專業要求，將轉向更為論證性的政策分析取徑，與政治一同Make sense together。
----------------------
很長一段時間，科學理性彷彿成了人們對於眾多集體問題的首選藥物。作為啟蒙的繼承人，科學家將其生產的大量科學知識，視為人們追求幸福以及社會進步的動力。然而兩次大戰之後，納粹、核武競賽、生態危機乃至於「科學的共產主義」，動搖了人們對於科技理性的不疑信念，甚至導致一些基本教義派以及新部落主義者的「反理性憤怒」。同時，後現代主義者也將這些科學、理性與一致性的宣稱，視為排他的、壓抑性的、技術性與不民主的。
然而實際上，我們寧願將這些現代－後現代的區分，改視作一個科學理性的改良版本。首先，隨著實徵－分析性科學理性信念的動搖，Habermas對於知識取向的三種分類，提供了我們對於知識，以及科學理性的擴充認識，其將人類知識取向區分為實證性、詮釋性以及批判性，並同時確認其對於人類知識發展的平衡重要地位。此外，科學知識可能有誤的普遍認知，意味著當前的知識可能被更新，理性的開放性假定了科學家鑲嵌進入對話和行動的社會脈絡之中，從試誤學習(try and error)中推進。
##ReadMore##
政策科學被認為是一門政策(中)的知識生產與應用。一般很輕易地將兩者連結：只要有愈多愈好的政策的知識，就愈容易運用政策中的知識。這樣的互賴性將透過政策科學家最大化的理性判斷來達成，因此他們被要求具備兩種能力：(1)為了要運用最好的政策知識，他們要能調和不同學科的知識；(2)為了要最適化政策的科學以及政策中的科學的互賴性，他們要能調和科學以及政治。
在這個揭示下，政策科學與政治的關係，即是民主與實用，透過專家與公眾意見之間的對話來達成。政策科學不該被視為構成政治中啟蒙行政的技術性策略，也不該是為政治服務的社會科技，而是一種維護民主與人類尊嚴的政治策略；政治是一種誠懇的辯論，而不是利用公民的忽視和不完整的知識來進行的衝突管理。因此，政治與政策科學的目標不在於透過認知優位的科學知識來取代政治偏見或常識，而在於將其系統化與復興。
然而實情則是，政策科學在具體實踐中高度的技術性，透過科學形式的應用知識，做出歸因以及經由科學邏輯產出關於決策過程的Know-how。因此，政策科學家不能偏頗任何政治行動者，他們的要務在於提供客觀中立的知識，成為政客、公務員以及一般公眾在意識形態的寰宇中的指引羅盤。這使得其在學院中建制的過程中，即是受到實際政治情境強烈需求而大量出現。
如果從認識論的觀點來看，這些政策分析可以被區分為三類，包括分析性、新實證主義以及批判理性主義。分析性的政策分析透過科學邏輯，形成許多諸如成本效益分析等分析工具來進行，而其常被批評缺乏政治實在論，以及程序中立的政治偏誤假設等。新實證主義的政策分析試圖透過因果判斷，建立人類行為的基本準則進行政策分析，然而卻無視於人類的學習能力，等於是自行摧毀政策賴以依據的因果通則。批判理性主義的政策分析，雖然同樣宣稱其優越的因果知識，不過對於如何從真實世界中獲得這些知識卻有著與新實證主義不同的方式。這個觀點認為，透過假設以及實驗之間比對的試誤學習過程，方能獲得知識的進展。雖然一般與科學知識相同，然而科學知識是比較有效率的策略。對應到政策上，政策內容便是假設，而其實施便是種社會實驗，因此政策分析者要盡力維護實驗過程的客觀性與條件的穩定。然而，社會並非不變的，而人們更不是物體般的對於政策的實施毫無反應，同時社會理論不易透過實驗資料來否證，因為這些資料的詮釋需要透過社會科學家以及其他的政策改革者的假設、參考架構和意識形態來進行。
直到1980年代，政策科學的得分停了下來。人們意識到研究者的假設、理論以及變項的選擇將很大程度的影響其獲得的答案。因此「後實證主義的轉向」在此時出現，承認了詮釋性以及批判性取徑在其知識積累中的位置。在後實證的轉向中，出現了四種潮流：相對主義、批判性、論爭性以及參與式的政策分析。相對主義的取向，重視詮釋性的知識，然而這個非批判性的詮釋論者取徑很容易落入一種相對主義。批判取向在檢討的是如果不同群體即帶有各自的政治架構，公民是否能從政治互動中學習，以及共識形成的問題。如果從Habermas溝通倫理觀點來看，政策分析家的任務即是維繫共識形成的溝通倫理：真誠、考量情境、有意向的以及意願性的參與，以此追求公共辯論和政治溝通的品質。但是這種討論集體決策的取徑招致兩個主要的批評：所有的政治系統都需要有一套處理無法透過辯論排解衝突的程序，這受到其漠視；此外常落入一種反專家的傾向，因此無法達成反思與學習，同時，批判取向儘管重視公民聲音，事實上很容易過度看重或低估一般公民的異質性。第三種為論爭性的政策分析，其指出政策實踐是經由不同的思考風格、詮釋架構、競爭性的政治信仰系統、意識形態、專業典範、世界觀等，因此政策分析家的任務需要找出框架反省與框架批判的區別，是一種詮釋論與批判論的混合，其重視的是不強加任何一套政治和分析的框架，認為分析須在反省、行動和政治鬥爭過程來結構化問題。政策分析與設計應該不是對立的，而是形成良性的互動關係。參與式的政策分析本身即是高度異質性，不過其主要的核心在於透過一系列的參與式分析的程序，提供一般公民在其中扮演重要角色。其認為參與式民主作為唯一理性的形式，透過公民共識會議等方式來進行，納入公民的一般性知識，政策科學家指扮演政策建議的角色。而其最主要的批評，質疑參與公民參與能否實質造成政策品質的改善。更為根本的批判接迎向「參與式民主」本身，認為其無法有如同選舉和大規模民調的代表性。這使得政策科學與分析陷入了兩難－參與式民主與啟蒙形式決策。
從實證主義到後實證主義政策分析取向的歷史回顧，指出了政治的科學化導向了科學知識本身的政治化的過程，意味著「向權力說真話」的科學家專業要求，將轉向更為論證性的政策分析取徑，與政治一同Make sense together。
參考資料:Hopper, Robert (1999). Policy analysis, science and politics: from “speaking truth to power” to “making sense together.” In: Science and Public Policy, 26(3):201-210.
2008年3月7日 星期五
2008年3月6日 星期四
邁向「公民中心」的科技決策
在「風險社會」的脈絡之下，「科學」成為需要競逐與協商的領域，這開啟了我們對於「科學」與「公民權」更為多元理解的可能。公民再也不能被視為同質並且邊緣的，而環境風險需要被視做是社會與科學建構的過程。
然而，當代科技政策決策過程仍然是堅牢地鑲嵌於「現代主義的觀點」，「科學」仍然在其中扮演了建構風險的主要角色，其他另類詮釋以及不同價值結構仍然在決策過程的邊緣。如同Habermas所指出銳利視野：「技術官僚意識」(Technocratic consciousness)不只反應了倫理情境的分離，同時壓抑了「倫理」作為一個生活類屬。同時，Habermas更直指「技術官僚意識」的核心在於，將實踐的(Practical)和技術的(Technical)之間的區分消弭。
現代主義的架構根植於科學的工具理性。在科學年代裡，我們似乎對於這種威猛的認知架構顯得招架無力。然而，在我們所處的社會、科技與環境的新局中，根本的挑戰在於我們能否建構一個有關科學、公民權與環境的架構：在政策決測架構中，有任何具體證據呈現Beck和Giddens所描繪的(風險社會)社會轉型嗎？
##ReadMore##
我們可以進一步區分出對於環境威脅的三種主要政策回應，分別以「科學」、「公民權」以及「環境」作為其主要的立論核心。
第一種為” Let the facts decide”。這種方式預設了「專家」對於議題的評估，才能形成客觀、合理的決策過程，這仍是目前很盛行的方式。通常透過「科技顧問委員會」的組成，透過科學知識，做出技術性的決策。這個由科技專家所組成的決策體系，在「獨立、客觀、中立」的宣稱下，標示著政府決策過程中，科學社群的主宰地位。這提供了整套管制體制，面對政治爭議的絕佳競爭優勢或遁逃－科技專家顧問「藏身」政治幕後，決策者「藏身」繁瑣的科學數據，消弱了公共討論的可能，同時逃匿來自外界的挑戰 。
然而，這種方式在技術證據的詮釋，以及達成政策解決方案的無能，使其愈來愈受到挑戰。首先，我們必須注意到「證據」本身不會說話，而科學證據的宣稱仍然需要透過專家來詮釋與判斷，其無視科學的不確定性，而懷抱的高度信心和權威性，也常常使其科學判斷大打折扣，核能安全性的科學宣稱即是一個很好的例子。此外，科學專家的判斷也面臨了「證據的負荷度」(Burden of proof)的問題：公民或受害者「機率的平衡」(on the balance of probabilities)以及專家「超越所有合理懷疑」(beyond all reasonable doubt)的觀點之間，呈現了證據需求程度的不對等。第三，專家的判斷事實上受到社會以及制度性的形塑，比如對於各種不同資訊來源的評估，採取「卓越」科學研究證據的偏好，無視於任何從科學社群產生的知識。最後，在專家模式在形成具體政治行動時，面臨了合法性的難題，在當代自由民主政體的修辭中，原來「安全的」科技專家無法繼續透過「隱身」幕後來迴避對於更為廣泛的政治經濟議題，而需要持續的透過「可信度搏鬥」(Credibility Struggle)來維持。因此，這讓人們欲求一個「民主模式」，來回應科學在政治行動的合法性問題。
第二種為”Let the people decide”。在代議民主的政治結構下，當人們對於專家模式的判斷與決策開始質疑之際，這成為很主要的替代模式。通常這個模式包含了公眾調查、司法程序以及諮詢過程，雖然其強調公民的參與，試圖兼具社會與技術性意見，不過究竟要採去哪種「民主」，以及什麼才是真正的「民主」決策模式仍十分難以判斷。在實務中，一方面這個「民主」模式的「代表性」仍然很有限(Tripartite system)，同時這種參與模式如何與科技專家決策為主的制度結構相聯繫，也是很大的考驗，因此使得法制與技術性規範以及「硬科學」仍然主宰決策(Activist rhetoric but cautious gains)。這個「對抗性」架構下，反而使得各種相互競逐的技術論述成為的爭議焦點，並傾向固守立場，衝突因為「科學」不減反增，決策過程反而冗長(NHTSA的例子)。因此，決策過程的「民主」事實上仍是十份侷限而淪為「儀式」，甚至成為一種面對外界挑戰時卸責之辭。同時，這個「參與模式」仍然透過技術專家界定與框架議題，因此這個模式事實上與專家模式的差異並非太遠，比較像是專家取向的「啟蒙模式」，事實上仍根基於高度現代主義對於「專家」和「民主」的觀點，公共討論傾向透過科學家－供租借的槍桿(Gun for hire)，進行高度技術性的意見交換。不過，更重要的問題是，這個「民主」模式能否鼓勵並充權被壓抑的公民觀點與知識，而非淪為被動的聽眾。「參與模式」是否仍然跛腳，取決於我們能否走出受限的「公民」與「專家」關係的理解。
第三種為”Let common sense decide”。不同於專家模式的「獨立與專家」的宣稱，也不同於參與模式的「代議與民主」，這個模式強調一種非意識形態的實用主義取向決策，結合了「專家」以及「參與」取向中的元素，透過「明智的判斷」(sensible judgment)，試圖展現了決策過程的合作、彈性與協商與共識傾向的性格，「實用性」以及「可管理性」成為其最重要的準則與承諾。乍見時會覺得這個「混合」模式比起前兩種模式吸引人許多，其展現了決策速度、信心以及合法性，社會當中的聲音都被納入，同時導向了一個低衝突性的共識，平衡了「代表性」與「效率」的零和。然而事實上其一方面仍受限於高度技術性的本質，同時，「實用主義」本身的限制也形成其最根本的威脅，阻礙了對於目標等更為廣泛的討論，並且排除了對於現況的基進批判的可能，因此限制了公共辯論以及其他替代政策的提出，因此淪為「爭議的打手」，並不能提供社會變遷的機會。也正是「實用主義」至上的結果，使得決策過程不易呈現前後一致的邏輯與推理，並且傾向「便宜行事」，無法真正回應龐大的風險問題。(ACMH model)
事實上，這三種決策模式事實上差異並不大：它們都將「科學」作為其重要的合法性來源，科學分析仍然佔據許多環境與風險議題的核心，云云眾生在此仍被化約為「被動的目擊者」，而非「主動的參與者」。在這個將風險議題本質視做技術性的架構下，頂多公民只能作為決策的「陪審團」，而專家仍是提供科學證據以及界定環境決策範圍和基準的關鍵。因此，此三種模式在「風險社會」的概念下面臨相當的挑戰，奮力維持其科學專家與公民權模式的可信度。
關鍵的問題在於，如果無法正面迎向「(科學)知識」本身，決策過程－無論專家或者「民主」模式，都將導致決策過程高度侷限。這些侷限性同時反映在「結構的不確定性」，以及「公眾的合法性」兩方面。雖然公民參與可能提高決策的公平性和永續性，然而如果無視於科技專家在決策過程的主宰－比如對於風險的界定、議程的設定，有關「民主」的呼籲都只有有限的效應。因此，「公民中心」的觀點意味著我們需要正面迎向支持「科學中心」的技術與制度性結構，轉換當前「科學中心」下的主流科學－公民關係，同時從公民對於風險的認知出發，更為基進地檢視那些無法在決策過程中被納入的公民知識和理解，重建新的科學－公民關係，以承認並獲得更大來源的知識與理解。
參考資料: Irwin, Alan (1995). Science and the Policy Process, in : Citizen Science－a study of people, expertise and sustainable development. London: Routledge:62-80.
然而，當代科技政策決策過程仍然是堅牢地鑲嵌於「現代主義的觀點」，「科學」仍然在其中扮演了建構風險的主要角色，其他另類詮釋以及不同價值結構仍然在決策過程的邊緣。如同Habermas所指出銳利視野：「技術官僚意識」(Technocratic consciousness)不只反應了倫理情境的分離，同時壓抑了「倫理」作為一個生活類屬。同時，Habermas更直指「技術官僚意識」的核心在於，將實踐的(Practical)和技術的(Technical)之間的區分消弭。
現代主義的架構根植於科學的工具理性。在科學年代裡，我們似乎對於這種威猛的認知架構顯得招架無力。然而，在我們所處的社會、科技與環境的新局中，根本的挑戰在於我們能否建構一個有關科學、公民權與環境的架構：在政策決測架構中，有任何具體證據呈現Beck和Giddens所描繪的(風險社會)社會轉型嗎？
##ReadMore##
我們可以進一步區分出對於環境威脅的三種主要政策回應，分別以「科學」、「公民權」以及「環境」作為其主要的立論核心。
第一種為” Let the facts decide”。這種方式預設了「專家」對於議題的評估，才能形成客觀、合理的決策過程，這仍是目前很盛行的方式。通常透過「科技顧問委員會」的組成，透過科學知識，做出技術性的決策。這個由科技專家所組成的決策體系，在「獨立、客觀、中立」的宣稱下，標示著政府決策過程中，科學社群的主宰地位。這提供了整套管制體制，面對政治爭議的絕佳競爭優勢或遁逃－科技專家顧問「藏身」政治幕後，決策者「藏身」繁瑣的科學數據，消弱了公共討論的可能，同時逃匿來自外界的挑戰 。
然而，這種方式在技術證據的詮釋，以及達成政策解決方案的無能，使其愈來愈受到挑戰。首先，我們必須注意到「證據」本身不會說話，而科學證據的宣稱仍然需要透過專家來詮釋與判斷，其無視科學的不確定性，而懷抱的高度信心和權威性，也常常使其科學判斷大打折扣，核能安全性的科學宣稱即是一個很好的例子。此外，科學專家的判斷也面臨了「證據的負荷度」(Burden of proof)的問題：公民或受害者「機率的平衡」(on the balance of probabilities)以及專家「超越所有合理懷疑」(beyond all reasonable doubt)的觀點之間，呈現了證據需求程度的不對等。第三，專家的判斷事實上受到社會以及制度性的形塑，比如對於各種不同資訊來源的評估，採取「卓越」科學研究證據的偏好，無視於任何從科學社群產生的知識。最後，在專家模式在形成具體政治行動時，面臨了合法性的難題，在當代自由民主政體的修辭中，原來「安全的」科技專家無法繼續透過「隱身」幕後來迴避對於更為廣泛的政治經濟議題，而需要持續的透過「可信度搏鬥」(Credibility Struggle)來維持。因此，這讓人們欲求一個「民主模式」，來回應科學在政治行動的合法性問題。
第二種為”Let the people decide”。在代議民主的政治結構下，當人們對於專家模式的判斷與決策開始質疑之際，這成為很主要的替代模式。通常這個模式包含了公眾調查、司法程序以及諮詢過程，雖然其強調公民的參與，試圖兼具社會與技術性意見，不過究竟要採去哪種「民主」，以及什麼才是真正的「民主」決策模式仍十分難以判斷。在實務中，一方面這個「民主」模式的「代表性」仍然很有限(Tripartite system)，同時這種參與模式如何與科技專家決策為主的制度結構相聯繫，也是很大的考驗，因此使得法制與技術性規範以及「硬科學」仍然主宰決策(Activist rhetoric but cautious gains)。這個「對抗性」架構下，反而使得各種相互競逐的技術論述成為的爭議焦點，並傾向固守立場，衝突因為「科學」不減反增，決策過程反而冗長(NHTSA的例子)。因此，決策過程的「民主」事實上仍是十份侷限而淪為「儀式」，甚至成為一種面對外界挑戰時卸責之辭。同時，這個「參與模式」仍然透過技術專家界定與框架議題，因此這個模式事實上與專家模式的差異並非太遠，比較像是專家取向的「啟蒙模式」，事實上仍根基於高度現代主義對於「專家」和「民主」的觀點，公共討論傾向透過科學家－供租借的槍桿(Gun for hire)，進行高度技術性的意見交換。不過，更重要的問題是，這個「民主」模式能否鼓勵並充權被壓抑的公民觀點與知識，而非淪為被動的聽眾。「參與模式」是否仍然跛腳，取決於我們能否走出受限的「公民」與「專家」關係的理解。
第三種為”Let common sense decide”。不同於專家模式的「獨立與專家」的宣稱，也不同於參與模式的「代議與民主」，這個模式強調一種非意識形態的實用主義取向決策，結合了「專家」以及「參與」取向中的元素，透過「明智的判斷」(sensible judgment)，試圖展現了決策過程的合作、彈性與協商與共識傾向的性格，「實用性」以及「可管理性」成為其最重要的準則與承諾。乍見時會覺得這個「混合」模式比起前兩種模式吸引人許多，其展現了決策速度、信心以及合法性，社會當中的聲音都被納入，同時導向了一個低衝突性的共識，平衡了「代表性」與「效率」的零和。然而事實上其一方面仍受限於高度技術性的本質，同時，「實用主義」本身的限制也形成其最根本的威脅，阻礙了對於目標等更為廣泛的討論，並且排除了對於現況的基進批判的可能，因此限制了公共辯論以及其他替代政策的提出，因此淪為「爭議的打手」，並不能提供社會變遷的機會。也正是「實用主義」至上的結果，使得決策過程不易呈現前後一致的邏輯與推理，並且傾向「便宜行事」，無法真正回應龐大的風險問題。(ACMH model)
事實上，這三種決策模式事實上差異並不大：它們都將「科學」作為其重要的合法性來源，科學分析仍然佔據許多環境與風險議題的核心，云云眾生在此仍被化約為「被動的目擊者」，而非「主動的參與者」。在這個將風險議題本質視做技術性的架構下，頂多公民只能作為決策的「陪審團」，而專家仍是提供科學證據以及界定環境決策範圍和基準的關鍵。因此，此三種模式在「風險社會」的概念下面臨相當的挑戰，奮力維持其科學專家與公民權模式的可信度。
關鍵的問題在於，如果無法正面迎向「(科學)知識」本身，決策過程－無論專家或者「民主」模式，都將導致決策過程高度侷限。這些侷限性同時反映在「結構的不確定性」，以及「公眾的合法性」兩方面。雖然公民參與可能提高決策的公平性和永續性，然而如果無視於科技專家在決策過程的主宰－比如對於風險的界定、議程的設定，有關「民主」的呼籲都只有有限的效應。因此，「公民中心」的觀點意味著我們需要正面迎向支持「科學中心」的技術與制度性結構，轉換當前「科學中心」下的主流科學－公民關係，同時從公民對於風險的認知出發，更為基進地檢視那些無法在決策過程中被納入的公民知識和理解，重建新的科學－公民關係，以承認並獲得更大來源的知識與理解。
參考資料: Irwin, Alan (1995). Science and the Policy Process, in : Citizen Science－a study of people, expertise and sustainable development. London: Routledge:62-80.
訂閱：
文章 (Atom)
